Eine Publikation der Swissprofessionalmedia AG
Wissenschaft und Forschung: Ausgabe 06/2012, 13.06.2012

Update zum EU-Lebensmittelrecht

Die 7. Wädenswiler Lebensmittelrechtstagung befasste sich mit den jüngsten Entwicklungen im EU-Lebensmittelrecht. Diese sind auch für Schweizer Unternehmen wichtig, da viele dieser Firmen in den EU-Raum exportieren und sich die Schweiz bei der Revision ihres nationalen Rechts an der EU orientiert.

Evelyn Kirchsteiger-Meier
Leiterin Fachstelle QM und Lebensmittelrecht, ZHAW, Wädenswil


Am 10. Mai fand an der ZHAW in Wädenswil die 7. Lebensmittelrechtstagung statt, die sich dem Update des EU-Lebensmittelrechts widmete. Die Neuerungen betreffen vor allem Kennzeichnung, Zusatzstoffe und Health Claims. Auch wenn es sich um EU-Recht handelt, haben die neuen Entwicklungen Auswirkungen auf die Schweizer Lebensmittelindustrie, die viele ihrer Produkte ins europäische Ausland exportiert.
Neuordnung des EU-Kennzeichnungsrechts. Der neuen «Lebensmittelinformationsverordnung» Nr. 1169/2011 (LMIV) gingen lange, kontroverse und schwierige Diskussionen voraus. Die Resultate wurden am 22. November 2011 im EU-Amtsblatt veröffentlicht. So löst die Lebensmittelinformationsverordnung verschiedene Richtlinien ab, wie die bisherige Etikettierungsrichtlinie 2000/13/EG. Es gilt, die Pflichtangaben gemäss Art. 9 und 10 LMIV einzuhalten. Zu den wichtigsten Punkten zählen:
Obligatorische Nährwertdeklaration. Angabe des Brennwerts, von Fett, gesättigten Fettsäuren, Kohlenhydraten, Zucker, Eiweiss und Salz («Big 7»), bezogen auf 100 g oder 100 ml in einer übersichtlichen Tabelle, wie sie im Anhang XV der Verordnung aufgeführt ist. Die vorgegebene Reihenfolge ist einzuhalten. Zudem ist es möglich, auf freiwilliger Basis noch folgende Stoffe in der Nährwertdeklaration aufzuführen: einfachgesättigte Fettsäuren, mehrfach ungesättigte Fettsäuren, mehrwertige Alkohole, Stärke, Ballaststoffe, bestimmte Vitamine und Mineralstoffe in signifikanten Mengen (siehe Art. 30 LMIV). Es handelt sich hierbei um eine abschliessende Liste; die Auflistung weiterer Stoffe wie Cholesterin oder Transfettsäuren ist nicht erlaubt. Zu Letzteren ist die Kommission beauftragt, innerhalb von drei Jahren einen Bericht vorzulegen, der unter anderem aufzeigen soll, ob die Bereitstellung von Verbraucherinformationen über Transfettsäuren die Förderung von gesünderen Lebensmitteln für die Verbraucher zur Folge hat. Auf der Vorderseite (Hauptsichtfeld) der Verpackung kann auf freiwilliger Basis die Information über bestimmte Nährstoffe wiederholt werden: der Brennwert oder der Brennwert zusammen mit den Mengen an Fett, gesättigten Fettsäuren, Zucker und Salz («Big 5»,
anzugeben pro 100 g/100 ml oder pro Portion, dann muss der Brennwert zusätzlich pro 100 g/100 ml angegeben werden). Grafische Formen und Symbole sind erlaubt. Zudem ist die Erwähnung von Referenzmengen in Bezug auf die «Big 7»
in der obligatorischen Nährwerttabelle oder die Angabe auf der Vorderseite im Rahmen der Wiederholung möglich. Der Wortlaut «Referenzmenge für einen durchschnittlichen Erwachsenen (8400 kJ/2000 kcal)» ist dabei zu verwenden (siehe Art. 32 Abs. 5 LMIV). Zudem ist die Angabe pro Portion oder Verzehreinheit zulässig (Art. 33 LMIV). Ausnahmen von der obligatorischen Nährwertdeklaration sind in Anhang V LMIV aufgeführt. Die obligatorische Nährwertdeklaration ist ab
13. Dezember 2016 verpflichtend (Art. 55 LMIV), sie kann aber ab sofort verwendet werden (Art. 54 Abs. 3 LMIV). Eine bereits vorhandene Nährwertdeklaration muss ab dem 13. Dezember 2014 dem neuen Recht entsprechen.
Mindestschriftgrösse. Die Pflichtangaben müssen auf der Verpackung oder dem daran befestigten Etikett mit einer Schriftgrösse von mindestens 1,2 mm, gemessen am kleinen «x», angebracht werden (Art. 13 Abs. 2 LMIV). Bei Verpackungen, deren grösste Oberfläche weniger als 80 cm2 beträgt, kann die Mindestschriftgrösse 0,9 mm betragen. Jedoch ist der Begriff «grösste Oberfläche» auslegungsbedürftig; hierzu ist bereits ein – liberal abgefasstes – Interpretationspapier von FDE (FoodDrinkEurope, europäischer Verband der Lebensmittel- und Getränkeindustrie) erschienen.
Allergenkennzeichnung. Stoffe, die gemäss Anhang II LMIV Allergien oder Unverträglichkeiten auslösen, sind in der Zutatenliste künftig hervorzuheben (durch Schriftart, den Schriftstil oder die Hintergrundfarbe, siehe Art. 21 Abs. 1b LMIV) – beispielsweise: Gewürze (enthalten Sellerie). Ist das gleiche Allergen in mehreren Zutaten oder Verarbeitungshilfsstoffen enthalten, muss die Kennzeichnung dies für jede dieser Zutaten/ Verarbeitungshilfsstoffe deutlich machen. Auch bei offen angebotenen Produkten (zum Beispiel in Bäckereien) wird die schriftliche Anbringung der Allergenkennzeichnung verpflichtend (Art. 44 Abs. 1a LMIV).
Kennzeichnung von Lebensmittelimitaten. Die Verwendung von sogenannten Lebensmittelimitaten muss nach dem neuen EU-Kennzeichnungsrecht in unmittelbarer Nähe zum Produktnamen (nicht zur Bezeichnung des Lebensmittels!) angegeben werden. Die Schriftgrösse der Imitatkennzeichnung muss mindestens 75 Prozent der Grösse des Produktnamens entsprechen (Anhang VI A 4a und b LMIV). Bei der Verwendung von sogenanntem «Klebefleisch» muss der Hinweis stehen «aus Fleischstücken zusammengefügt» oder «aus Fischstücken zusammengefügt» (beispielsweise bei Surimi-Garnelen).
Herkunftsbezeichnung. Die Herkunftsbezeichnung wird gemäss Art. 26 Abs. 2 LMIV künftig auch für Schweine-, Schaf-, Ziegen- und Geflügelfleisch verpflichtend (bei Rindfleisch besteht sie wegen der BSE-Krise aufgrund der Verordnung Nr. 1760/2000 bereits seit dem Jahr 2000). Zudem soll für andere Fleischarten, Fleisch als Zutat sowie Milch, Milch als Zutat, unverarbeitete Lebensmittel, Erzeugnisse aus einer Zutat sowie Zutaten, die über
50 Prozent des Lebensmittels ausmachen, binnen drei Jahren ein Bericht der Kommission erscheinen und dann über weitere Regelungen entschieden werden.
Genaue Angaben für raffinierte Öle und Fette pflanzlicher Herkunft. Raffinierte pflanzliche Öle und Fette sind künftig mit der Angabe der speziellen pflanzlichen Herkunft zu versehen (Anhang VII A LMIV). Auslöser dieser neuen Regelung waren die Diskussionen um die Herkunft von Palmöl (Tropenwaldrodungen für Palmölplantagen). Weitere wichtige Punkte des neuen Kennzeichnungsrechts betreffen das Einfrierdatum auf tiefgefrorenem Fleisch, Fleischprodukten und unverarbeiteten Fleischerzeugnissen oder die Angabe eines Warnhinweises bei koffeinhaltigen Lebensmitteln für Kinder, Schwangere und Stillende.
Rechtslage in der EU für Zusatzstoffe und Aromen. Die Verordnung Nr. 1333/2008, die das EU-Zusatzstoffrecht neu geregelt und harmonisiert hat, gilt seit dem 20. Januar 2010. Aufgrund des «Verbotsprinzips mit Erlaubnisvorbehalt» mussten Positivlisten für die Anhänge II und III der Verordnung Nr. 1333/2008 zusammengestellt werden. Diese Anhänge blieben bis im November 2011 leer, bis die Verordnungen Nr. 1129/2011 sowie Nr. 1130/2011 publiziert wurden, welche diese Anhänge definieren. Diese Veröffentlichungen bildeten den Grund für die Thematisierung des Zusatzstoffrechts an der Tagung. Die genannten Gemeinschaftslisten in den Anhängen II und III wurden auf Basis einer wissenschaftlichen Beurteilung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) erarbeitet. Zugelassene Zusatzstoffe, Aromen und Enzyme dürfen nur eingesetzt werden, wenn sie technologisch notwendig, sicher und nicht irreführend sind. Anhang II (veröffentlicht als Verordnung Nr. 1129/2011) definiert die Liste der Lebensmittelzusatzstoffe in der EU und ihre Verwendungsbedingungen pro Lebensmittelkategorie. Er gilt ab 1. Juni 2013 (mit Ausnahmen) und ist wie folgt aufgebaut:
- Teil A: Einleitung; allgemeine Bestimmungen; zwei Listen von Lebensmitteln, in denen nach dem Migrationsgrundsatz («Carry Over») Zusatzstoffe oder Farbstoffe nicht zugelassen werden dürfen
- Teil B: Liste aller Zusatzstoffe
- Teil C: Festlegung von Zusatzstoffgruppen
- Teil D: Lebensmittelkategorien
- Teil E: Zugelassene Lebensmittelzusatzstoffe und Verwendungsbedingungen nach Lebensmittelkategorie
Die Lebensmittelkategorien wurden neu zusammengestellt, was in der Praxis zu Schwierigkeiten bei der Einordnung führen kann. Es wurden daher Leitlinien der Kommission in Aussicht gestellt, die für die Einordnung behilflich sein könnten.
Anhang III der Verordnung Nr. 1333/2008 (publiziert als Verordnung Nr. 1130/2011) definiert eine Liste von Zusatzstoffen zur Verwendung in anderen Lebensmittelzusatzstoffen, Lebensmittelenzymen, Lebensmittelaromen und Nährstoffen. Er enthält verschiedene Übergangsvorschriften.
Weil in der Schweiz die Aromen ebenfalls zur Stoffklasse der Zusatzstoffe zählen (siehe Art. 2 Abs. 1 lit. l LGV), wurde auch die EU-Aromenregelung behandelt, um den Vergleich mit der Schweiz herstellen zu können. In der EU sind die Aromen in der Verordnung Nr. 1334/2008 geregelt. Sie definiert die Verwendung von Aromen, Lebensmittelzutaten mit Aromaeigenschaften, Aromaausgangsstoffen sowie von Lebensmitteln, die Aromen oder Zutaten mit Aromaeigenschaften enthalten. Stoffe mit ausschliesslich salzigem, süssem oder saurem Geschmack, rohe Lebensmittel, nicht zusammengesetzte Lebensmittel oder Mischungen von unter anderem frischen, getrockneten oder tiefgekühlten Gewürzen/Kräutern oder Teemischungen als solche (sofern sie nicht als Lebensmittelzutat verwendet werden) sind ausgenommen (Art. 2 VO Nr. 1334/2008). Auch bei den Aromen soll gemäss dieser Verordnung eine Positivliste entstehen, die auf Sicherheitsbewertungen der EFSA aufbaut. Dies gilt für folgende Stoffe: Aromastoffe, Aromaextrakte aus Nichtlebensmitteln, thermische Reaktionsaromen aus Nichtlebensmitteln und/oder nicht gemäss den Bedingungen nach Anhang V, Aromavorstufen aus Nichtlebensmitteln, sonstige Aromen sowie Ausgangsstoffe, die keine Lebensmittel sind (siehe Art. 9 VO 1334/2008). Die Veröffentlichung dieser Positivliste wird im Sommer 2012 erwartet und gilt sechs Monate nach Inkrafttreten.
Die Aromenverordnung Nr. 1334/2008 unterscheidet für die Kennzeichnung lediglich zwischen «Aromen» und «natürlichen Aromen». Die Angabe «natürlich» darf nur verwendet werden, wenn der Aromabestandteil ausschliesslich Aromaextrakte oder «natürliche» Aromastoffe enthält. Als «natürliche» Aromastoffe gelten Aromastoffe, die «... natürlich vorkommen und in der Natur nachgewiesen wurden» (Art. 3 Abs. 2 lit. c VO 1334/2008). Wird auf eine namensgebende Quelle hingewiesen (zum Beispiel «natürliches Himbeeraroma»), muss der Aromabestandteil zu mindestens 95 Prozent aus dieser Quelle (Himbeere) stammen. Die verbleibenden 5 Prozent müssen ebenfalls natürlichen Ursprungs sein. Werden weniger als 95 Prozent des Aromabestandteils aus einem Ausgangsstoff gewonnen und ist die Geschmacksnote leicht erkennbar, kann das Aroma als «natürliches XY-Aroma mit anderen natürlichen Aromen» deklariert werden. Stammt jedoch der Aromabestandteil aus verschiedenen Ausgangsstoffen und kann die Nennung dieser Ausgangsstoffe die Geschmacksnote nicht zutreffend beschreiben, darf nur die Angabe «natürliches
Aroma» verwendet werden. An der Tagung wurde folgendes Beispiel dazu genannt: Der Aromabestandteil besteht zu
0 Prozent Gewichtsprozent aus Banane und zu 100 Prozent Gewichtsprozent aus anderen Ausgangsstoffen als Banane. Die Geschmacksnote ist «Banane». Hier kann die Kennzeichnung nur lauten «natürliches Aroma», «Bananenaroma» oder schlicht «Aroma»; «natürliches Bananenaroma» wäre unzulässig.
Health Claims – gesundheitsbezogene Angaben. Die Werbung für Lebensmittel mit funktionellen Angaben wird durch die Verordnung Nr. 1924/2006 (sogenannte «Health-Claim-Verordnung», HCVO) stark reglementiert und soll durch die Verabschiedung der sogenannten «Art.-13-Liste» (Positivliste zu allgemeinen gesundheitsbezogenen Angaben) nun eine wichtige, lange erwartete Vollendung erfahren. Diese Liste hätte bereits, gemäss Art. 13 Abs. 3 HCVO, bis 31. Januar 2010 verabschiedet werden sollen. Allerdings übertraf die Anzahl der Anträge der Mitgliedsländer – über 40 000, die dann auf rund 4000 konsolidiert wurden – alle Erwartungen, sodass die wissenschaftlichen Beurteilungen der EFSA wesentlich mehr Zeit in Anspruch genommen haben. Wie erwähnt, soll diese Liste nun in Kürze publiziert werden; sie ist seit 21. März 2012 vom zuständigen Ausschuss des Europaparlamentes gebilligt und enthält 222 erlaubte Werbeaussagen. Sobald die Liste veröffentlicht ist, haben die Lebensmittelunternehmen noch ein halbes Jahr Zeit, um bereits verpackte Produkte, die unerlaubte Aussagen tragen, zu verkaufen. Danach dürfen die nicht mehr zugelassenen Health Claims nicht mehr verwendet werden. Trotz der Publikation dieser «Art.-13-Liste» bestehen noch wesentliche «Baustellen» in Bezug auf die vorgesehene Anwendung der Verordnung Nr. 1924/2006. Die Gemeinschaftsliste ist eigentlich noch nicht vollständig, weil die Claims zu den «Botanicals» (pflanzliche Stoffe) fehlen. Die gesundheitsbezogenen Angaben zu den «Botanicals» werden von der EFSA gemäss einer Pressemitteilung der Kommission vom
27. September 2010 gesondert beurteilt und sollen später publiziert werden. Auch noch offen sind die Definitionen für die sogenannten «Nährwertprofile». Gemäss Art. 4 HCVO sollen Lebensmittel, die nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben tragen, bestimmten Nährtwertprofilen genügen. Es sollen also Einschränkungen für Produkte, die nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben tragen, festgelegt werden, da diese Produkte von den Konsumentinnen und Konsumenten als besonders wertvoll wahrgenommen werden könnten (Erwägungsgrund 10 der HCVO). Diese Nährwertprofile hätten bis 19. Januar 2009 festgelegt sein sollen, bestehen jedoch noch nicht. Deshalb ist es möglich, dass bei gewissen Produkten, die jetzt auf Basis der allgemeinen «Art.-13-Liste» gesundheitsbezogene Angaben tragen, diese Claims aufgrund der später veröffentlichten Nährwertprofile wieder entfernt werden müssen. Ein Beitrag der Firma Unilever erläuterte die Erfahrungen einer Firma beim Zulassungsverfahren sowie bei der Verwendung von zugelassenen Claims. Diese Erfahrungen sind, vor allem für kleinere Firmen, wenig ermutigend: Sehr viele Anträge wurden von der EFSA negativ beurteilt; die Anforderungen an die wissenschaftliche Absicherung der Claims übersteigen wahrscheinlich die Möglichkeiten vieler KMU. Allerdings können diese Unternehmen nach Verabschiedung der erwähnten allgemeinen «Art.-13-Liste» die entsprechenden Claims verwenden. Sich mit individuellen Claims nach Art. 13(5) oder Art. 14 HCVO auf dem Markt zu positionieren, dürfte jedoch angesichts der hohen Anforderungen an die wissenschaftliche Absicherung für KMUs sehr schwierig sein, was zu einer Wettbewerbsverzerrung führen kann. Wichtig ist in jedem Fall die Beachtung der mit dem Claim verbundenen Verwendungsbedingungen (inkl. genauem Wortlaut), wie der Referent von Unilever ausführte. Der von der Kommission definierte Wortlaut ist allerdings aus Sicht der Firma oftmals schwerfällig und nicht konsumentenfreundlich formuliert; trotzdem darf der Wortlaut des Claims nicht angepasst werden, auch wenn die Aussage dadurch nicht verändert würde.
Politische Rahmenbedingungen und Einfluss der Entwicklungen in der EU auf das Schweizer Lebensmittelrecht. Das Referat vom BAG zeigte, wie sich die politischen Rahmenbedingungen und Entwicklungen auf das Schweizer Lebensmittelrecht auswirken oder noch auswirken werden. Unterstrichen wurde der Sinneswandel von Bundesrat und Parlament in den letzten Monaten, der dazu geführt hat, dass liberale Lebensmittelrechtskonzepte, wie die unilaterale Einführung des «Cassis-de-Dijon-Prinzips» durch die Schweiz oder das angestrebte Freihandels- sowie Gesundheitsabkommen mit der EU, politisch nun sehr umstritten sind, wie dies verschiedene Initiativen oder Motionen darlegen. Dass es zurzeit gilt, sich bezüglich der Übernahme von EU-Recht auf das Nötigste zu beschränken, zeigen unter anderem auch die Diskussionen in der vorberatenden Kommission des Nationalrates (Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit, SGK-N) zum Entwurf für ein neues Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (E-LMG): So gab es einen Antrag, die Vorlage vollständig zu überarbeiten und nur das unumgängliche EU-Recht zu übernehmen. Dieser Antrag wurde nur durch Stichentscheid des Präsidenten der Kommission abgelehnt. Bei der Revision und Weiterentwicklung des Schweizer Lebensmittelrechts geht es laut Ausführungen des BAG darum, einerseits keine Handelshemmnisse mit der EU entstehen zu lassen, andererseits keinen unnötigen Zusatzaufwand für KMU aufzubauen und die Stimmungen in der Politik zu berücksichtigen. In Bezug auf die während der Tagung dargelegten Themen Kennzeichnung, Zusatzstoffe und Health Claims werden deshalb diejenigen EU-Bestimmungen übernommen, deren Nichtübernahme zu Handelshemmnissen führen könnte. So soll beispielsweise die Nährwertkennzeichnung oder die Schriftgrösse wie im neuen EU-Recht übernommen werden. Auch ist eine Totalrevision der Schweizerischen Zusatzstoffverordnung ZuV in Planung, um die EU-Listen in das schweizerische Recht zu überführen (inkl. Lebensmittelkategorien, die nicht identisch mit den aktuellen Kategorien in der ZuV sind); die Anhörung dazu ist in der zweiten Hälfte 2012 geplant.
Die Schlussabstimmung zur Totalrevision des LMG wird, gemäss heutigem Stand, etwa Mitte 2013 erfolgen, die Vernehmlassung zum Verordnungsrecht soll dann in der zweiten Hälfte des Jahres 2013 und das Inkrafttreten des revidierten LMG und des darauf abgestützten Verordnungsrechts Ende 2014 oder Anfang 2015 erfolgen. Wenn sich die politische Stimmung allerdings wieder ändert und die Abkommen mit der EU doch abgeschlossen werden, würde dies grundlegende Auswirkungen auf diese Prozesse haben. ¡

Genaue Angaben zu den erwähnten Verordnungen finden Sie auch unter: www.lsfm.zhaw.ch Rubrik Medien