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Wissenschaft und Forschung: Ausgabe 06/2013, 05.06.2013

Zusammenfassung der 8. Wädenswiler Lebensmittelrechts-Tagung an der ZHAW

Medienmitteilung vom 30. Mai 2013 Departement Life Sciences und Facility Management der ZHAW Aspekte zur Totalrevision des Bundesgesetzes über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG)

Die 8. Wädenswiler Lebensmittelrecht-Tagung vom 23. Mai 2013 beleuchtete verschiedene Aspekte im Zusammenhang mit der laufenden Totalrevision des Lebensmittelgesetzes (LMG). Das Thema ist hochaktuell, befindet sich das revidierte Gesetz doch in der Phase der Beratungen im Parlament. An der Tagung, die zu einem jährlichen Treffpunkt der Lebensmittelrecht-Fachleute geworden ist, wurden konzeptionelle Fragen, Grundlagen und Überlegungen zum heutigen und vor allem zukünftigen Lebensmittelrecht dargelegt und diskutiert. Die Tagung des Instituts für Lebensmittel und Getränkeinnovation der ZHAW in Wädenswil war mit rund 220 Teilnehmenden ausgebucht. In der Einführung zur Tagung erläuterte Evelyn Kirchsteiger-Meier, Dozentin und Tagungsleiterin, den bisherigen politischen Prozess der Totalrevision des LMG:

  • 2009 - Revisionsentwurf und Vernehmlassung
  • August 2010 - Auftrag des Bundesrates an das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) zur Ausarbeitung eines Entwurfs des Lebensmittelgesetzes und der Botschaft
  • 2011 - Verabschiedung der Botschaft und des Entwurfs zum LMG3 durch Bundesrat sowie Publikation im Bundesblatt
  • Ab Jan. 2012 - Beratungen in der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates (SGK-N)
  • 20. März 2013 - Beratung im Nationalrat
  • 3. Mai 2013 - Erste Beratung in der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates (SGK-S)

In der Begrüssung wurde zudem ein Blick auf das erste Lebensmittelgesetz vom Jahr 1905 (in Kraft gesetzt am 1. Juli 1909) geworfen und herausgestrichen, dass dieses Gesetz eine sehr grosse Beständigkeit hatte, war es doch über weite Teile des 20. Jahrhunderts in Kraft, bis zur Einführung des komplett überarbeiteten und heute noch geltenden Lebensmittelgesetzes vom Jahr 19924. Seit Beginn der 1990er Jahre ist das Lebensmittelrecht jedoch sehr dynamischen Rahmenbedingungen unterworfen. Einerseits wurde der Markt zunehmend globalisiert, andererseits wurde das EU-Lebensmittelrecht bei Revisionen und Weiterentwicklungen des schweizerischen Lebensmittelrechts zunehmend als wichtigste Referenz herangezogen, weil die Mitgliedsländer der EU zu den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz zählen. Ziel der anstehenden Totalrevision des LMG ist es, derzeit vom EU-System noch abweichende Grundlagen und Begriffe ans EU-Recht anzupassen sowie der Schweiz prinzipiell die Teilnahme an den Systemen und Organen der Lebensmittel- und Produktsicherheit der EU zu ermöglichen. Die folgenden Kapitel fassen die wichtigsten Inhalte der Referate der Tagung zusammen.

Übersicht über die Totalrevision des Lebensmittelgesetzes.
Die politischen Rahmenbedingungen und Hintergründe sowie der aktuelle Stand der Beratungen im Parlament wurden im ersten Referat von Adrian Kunz (Bundesamt für Gesundheit, BAG) vertieft erläutert. Gemäss dem Entwurf des Bundesrates sind die wichtigsten vorgesehenen, vom EU-Recht beeinflussten Neuerungen:

  • Übernahme des Lebensmittelbegriffs und weiterer Definitionen der EU (u.a. «Inverkehrbringen»)
  • Einführung des Täuschungsverbots für Bedarfsgegenstände und für kosmetische Mittel (mit
  • Möglichkeit der Ausdehnung auf weitere Gebrauchsgegenstände)
  • Explizite Verankerung des Vorsorgeprinzips
  • Aufgabe des Grenz- und Toleranzwertkonzepts für Mikroorganismen sowie Fremd- und
  • Inhaltsstoffe
  • Aufgabe des Positivprinzips
  • Aufnahme des Dusch- und Badewassers in den Geltungsbereich des LMG

Die in der vorberatenden Kommission des Nationalrates (Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit, SGK-N) sowie im Nationalrat unbestrittenen Neuerungen betrafen die Übernahme der Begriffe und Definitionen aus dem EU-Recht gemäss der sogenannten «EU-Basisverordnung» Nr. 178/20025, die Einführung des Täuschungsverbots für Bedarfsgegenstände und für kosmetische Mittel, die explizite Verankerung des Vorsorgeprinzips sowie die Aufgabe des Grenz- und Toleranzwertkonzepts. Diskussionen und gegenüber dem Vorschlag des Bundesrates abweichende Anträge gab es jedoch unter anderem zu folgenden Punkten:

  • Regelung zur Transparenz bezüglich der Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben durch
  • Lebensmittelbetriebe: Die Anträge gingen von der Pflicht der Lebensmittelbetriebe, die
  • Konformitätsbescheinigung öffentlich zu machen bis zur Streichung der Transparenzregelung.
  • Bislang durchgesetzt hat sich folgende Regelung (Vorschlag des Bundesrates):
    Art. 30 E-LMG: Die Lebensmittelbetriebe gewähren den Konsumentinnen und Konsumenten auf Verlangen Einsicht in die Bescheinigung der Konformität nach Art. 33 Abs. 2 E-LMG.
  • Aufnahme des Dusch- und Badewassers in den Geltungsbereich des LMG: Die vorberatenden Kommissionen beider Räte (d.h. SGK-N und SGK-S) waren für diese Erweiterung des Geltungsbereichs des LMG, der Nationalrat war dagegen.
  • Angabe des Produktionslandes von Lebensmitteln sowie der Rohstoffe, die zu deren Herstellung verwendet wurden: Die Debatten, vorallem im Nationalrat, standen unter dem Einfluss des Pferdefleischskandals. So wurde im Nationalrat ein Antrag gutgeheissen, der verlangt, dass die Herkunft sämtlicher Rohstoffe immer anzugeben ist. Dies wurde danach von der SGK-S wieder verworfen; die SGK-S begrüsst den ursprünglichen Vorschlag des Bundesrates zur Produktionslandangabe der Lebensmittel und der Rohstoffe (siehe Art. 12 und 13 E-LMG). Unter anderem in dieser Thematik kann es zu einem Differenzbereinigungsverfahren zwischen den beiden Räten kommen, wahrscheinlich auch in der Thematik der verbesserten Transparenz über die Kontrollergebnisse.

Lebensmittelsicherheit und Täuschungsschutz im EU-Recht.
Weil das EU-Lebensmittelrecht die Referenz für das totalrevidierte Lebensmittelgesetz bildet, wurden in einem Referat – gehalten durch Dr. Markus Grube, Rechtsanwalt mit lebensmittelrechtlicher Spezialisierung aus Gummbersbach (Deutschland) – die Grundlagen zur Lebensmittelsicherheit und zum Täuschungsschutz erläutert. Die grundlegenden Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit sind in der EU-Basisverordnung Nr. 178/2002 im Artikel 14 festgelegt:

  1. Lebensmittel, die nicht sicher sind, dürfen nicht in Verkehr gebracht werden.
  2. Lebensmittel gelten als nicht sicher, wenn davon auszugehen ist, dass sie

a) gesundheitsschädlich
b) für den Verzehr durch den Menschen ungeeignet sind.

Diese Definition zur Lebensmittelsicherheit wurde in das E-LMG übernommen. Hervorzuheben ist, dass gemäss dieser Definition Lebensmittel, die ungeeignet für den Verzehr, jedoch nicht unbedingt gesundheitsgefährdend sind, nicht in Verkehr gebracht werden dürfen, wobei die Bestimmung, ab wann ein Lebensmittel für den Verzehr ungeeignet ist, im Einzelfall zu Diskussionen führen kann. In Bezug auf den Täuschungsschutz ist Art. 8 der Verordnung Nr. 178/2002 massgebend sowie die Detailregelungen in der sogenannten «Lebensmittelinformationsverordnung» Nr. 1169/20116, welche ab 13.12.2014 in Kraft treten wird. Die Regelungen zum Täuschungsschutz in der Basisverordnung Nr. 178/2002 sind nur rudimentär; diese Verordnung enthält vor allem Bestimmungen zur Lebensmittelsicherheit, weil sie unter dem Einfluss und als Folge der BSE-Krise – mit dem Ziel der Neukonzipierung des EU-Lebensmittelrechts – verfasst wurde.

Zunehmender Onlinehandel und Transparenz – zwei Gegenspieler?
Wie bereits erwähnt, bildet die verbesserte Transparenz über Kontrollergebnisse eine geplante Neuerung im Lebensmittelgesetz. Dr. Susanne Pfenninger, Kantonschemikerin des Kantons Zug, erläuterte zu dieser Thematik die Erfahrungen in ihrem Kanton, weil seit 2009 auf Kantonsebene sogenannte «Qualitätsbescheinigungen für Lebensmittelsicherheit» für jeden meldepflichtigen Lebensmittelbetrieb mit Direktverkauf ausgestellt werden. Die Thematik der Transparenz wird im revidierten LMG in folgenden Artikeln aufgegriffen:

  • Art. 1 E-LMG: Sachkundige Wahl
  • Art. 18 E-LMG: Täuschungsschutz für Bedarfsgegenstände und kosmetische Mittel
  • Art. 24 E-LMG: Zuständige Behörde informiert die Öffentlichkeit über ihre Kontrolltätigkeiten und deren Wirksamkeit
  • Art. 30 E-LMG: Konsumentinnen und Konsumenten erhalten auf Verlangen Einsicht in die Bescheinigung der Konformität nach Art. 33
  • Art. 33 E-LMG: Kontrollierte Betriebe erhalten kostenlos eine amtliche Bescheinigung über die Konformität der lebensmittelrechtlichen Vorgaben

Gemäss den Ausführungen von Dr. Pfenninger sind die Erfahrungen mit der Ausstellung der Qualitätsbescheinigungen generell sehr gut. Die Bescheinigung teilt einen Betrieb aufgrund des Mittelwertes der letzten 3 Kontrollen in eine Kategorie («sehr gut», «gut», «genügend», «ungenügend») ein. Die Betriebe sind nicht verpflichtet, die Bescheinigung im Kundenbereich zugänglich zu machen, ausser sie wird für Werbezwecke verwendet. Viele Betriebe tun dies denn, auch wenn sie noch die Minderheit bilden. Auf jeden Fall werden gemäss Dr. Pfenninger mit der Bescheinigung die guten Betriebe gestärkt, und das Bewusstsein für die Lebensmittelsicherheit wird verbessert. Die Thematik der verbesserten Transparenz durch Qualitäts-/Konformitätsbescheinigungen wurde der Problematik des zunehmenden Onlinehandels gegenübergestellt, wo es in Bezug auf die Transparenz noch viel Nachholbedarf gibt. Es wurde herausgestrichen, dass die Meldepflicht und die Selbstkontrolle auch für den virtuellen Lebensmittelhandel gelten, und dass die EU in der «Lebensmittelinformationsverordnung» Nr. 1169/2011 die Anforderungen an die Informationspflichten im «Fernabsatz» (siehe Art. 14) neu geregelt hat.

Wegfall des Positivprinzips – Einfluss auf das Inverkehrbringen von Lebensmitteln.
Der gemäss E-LMG vorgesehene Wegfall des Positivprinzips bildete den thematischen Schwerpunkt des nächsten Referats. Mark Stauber vom BAG erläuterte das im heutigen Lebensmittelgesetz verankerte und konzeptionell grundlegende Positivprinzip sowie die möglichen Neuerungen. Nach geltendem Recht ist in der Schweiz ein Lebensmittel nur dann verkehrsfähig, wenn es entweder unter einer Sachbezeichnung umschrieben oder vom BAG mittels Einzelbewilligung zugelassen ist (Art. 8 LMG). Mark Stauber unterstrich dabei die Tatsache, dass die Umschreibung der Lebensmittel heute unterschiedlich detailliert ausgestaltet ist, was unter anderem an folgenden Beispielen erläutert wurde:

-> Cordon Bleu
= Fleischzubereitung. Als Fleischzubereitung gilt Fleisch, dem Lebensmittel, Würzstoffe oder Zusatzstoffe zugegeben wurden oder das einem Bearbeitungsverfahren unterzogen wurde, das nicht ausreicht, die innere Muskelfaserstruktur des Fleisches zu verändern und so die Merkmale von Fleisch zu beseitigen (siehe Art. 3 Abs. 3 der Verordnung des EDI über tierische Lebensmittel).

? Keine Umschreibung eines Cordon Bleus in Bezug auf verkehrsübliche Zutaten wie Käse, Schinken.

-> Fruchtsirup.
Dickflüssiges Erzeugnis, das aus Fruchtsaft oder dessen Konzentraten unter Zugabe von Zuckerarten nach dem Koch- oder Kaltlöseverfahren hergestellt wird. Er muss mindestens 30 Massenprozent Fruchtsaft erhalten. (siehe Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 Abs. 2 der Verordnung des EDI über alkoholfreie Getränke)

? Detaillierte Beschreibung des Produktes; ein Fruchtsirup mit 10 Massenprozent
Fruchtsaft ist demnach gemäss Lebensmittelrecht nicht als Fruchtsirup verkehrsfähig
(einen Ausweg bildet eine mögliche Bewilligung aufgrund der einseitigen Einführung des «Cassis-de-Dijon-Prinzips» durch die Schweiz).

Gemäss dem E-LMG soll das Positivprinzip in der Schweiz aufgegeben werden, weil in der EU das Negativprinzip in Anwendung ist. Das heisst, ein Lebensmittel muss nicht explizit im Gesetz erlaubt sein, um vertrieben zu werden. Die Voraussetzung für das rechtmässige Inverkehrbringen ist, dass das Produkt dem Gesundheits- und Täuschungsschutz entspricht. Nicht oder nur beschränkt verkehrsfähig ist ein Lebensmittel nur dann, wenn das EU-Recht dies explizit so vorsieht. Allerdings hat der Nationalrat aufgrund eines Antrages, der gutgeheissen wurde, den Art. 45 Abs. 1 ELMG dahingehend geändert, dass der Bundesrat zum Schutz vor Täuschung die Sachbezeichnungen festlegt und die Lebensmittel umschreibt. Die Begründung zum Antrag lautet:

Die Lebensmittel müssen auch künftig im Schweizer Recht klar umschrieben werden. Mit einer
klaren Umschreibung der Sachbezeichnungen und einer klaren Festlegung der wertgebenden
Inhaltsstoffe eines Lebensmittels kann die Täuschung der Konsumenten verhindert werden. Ohne
klare Umschreibung der Lebensmittel besteht die Gefahr, dass wertgebende Inhaltsstoffe durch
Wasser, Stärke oder andere billige Stoffe ersetzt werden. Nur mit einer Definition der
Sachbezeichnungen und einer Umschreibung der Lebensmittel kann verhindert werden, dass z.B.
in Butter künftig nicht Pflanzenfette beigemischt werden.

Das heisst, gemäss dem aktuellen Stand der Debatten im Parlament werden Lebensmittel auch zukünftig umschrieben werden. Der politische Wille, das Positivprinzip tatsächlich abzuschaffen, scheint kaum vorhanden zu sein.

Das EU-Schnellwarnsystem für Lebens- und Futtermittel (RASFF).
Einen wesentlichen Beitrag zur Aufrechterhaltung des Gesundheitsschutzes im Lebensmittelbereich liefert in der EU das Schnellwarnsystem RASFF (Rapid Alert System für Food and Feed), dessen Rechtsgrundlagen sich in der «Basisverordnung» Nr. 178/2002 finden (Erwägungsgründe 59 - 61 sowie in Art. 50 - 52). Die Durchführungsbestimmungen für das RASFF-System werden in der Verordnung Nr. 16/2011 der Kommission ausgeführt. Dr. Urs Bänziger vom BAG erläuterte die Funktionsweise des RASFF und ging auch auf die Rolle der Schweiz ein. Die Schweiz ist seit 2009 Teilmitglied des RASFF. Die Teilnahme beschränkt sich momentan auf den Bereich der Lebensmittel tierischer Herkunft. In der Folge hat die Schweiz nur in diesem Bereich Zugriff auf die Daten des Netzwerks. Der Bundesrat strebt eine Vollmitgliedschaft an, um die internationale Koordination und Kommunikation im Zusammenhang mit gesundheitsgefährdenden Lebens- und Futtermitteln zu verstärken. Diesem Ziel dient auch die Totalrevision des LMG.

Chancen und Herausforderungen aus Sicht des Handels.
Silvio Raggini vom Q-Center von Coop erläuterte die Bedeutung des Lebensmittelgesetzes für den Handel und legte Chancen und Herausforderungen dar. Die mit der Totalrevision des LMG angestrebte weitere Harmonisierung mit der EU wird vom Handel begrüsst, wobei die Tatsache, dass die Futtermittel nach wie vor voraussichtlich nicht im Geltungsbereich des LMG eingeschlossen sein werden, als Nachteil erachtet wird. In der EU sind die Futtermittel im Geltungsbereich der Verordnung Nr. 178/2002 eingeschlossen. Eine weitere Abweichung des E-LMG vom geltenden EU-Recht betrifft die Angabe des Produktionslandes. Im geltenden EU-Recht besteht die Pflicht zur Produktionslandangabe nur als Ausnahme sowie im Fall einer möglichen Täuschung der Konsumenten. In seinem Auftrag an das EDI zur Ausarbeitung des Gesetzesentwurfs und der Botschaft für das revidierte LMG hielt der Bundesrat aber an der grundsätzlichen Pflicht zur Produktionslandangabe und der Herkunft der Rohstoffe unter bestimmten Bedingungen fest, wobei der Bundesrat die Kompetenz zur Festlegung von Ausnahmen erhalten sollte14. Dieser Grundsatzentscheid ist in Art. 12 E-LMG umgesetzt, wurde aber später in den parlamentarischen Debatten, wie bereits vorgängig erwähnt, heftig diskutiert und durch den Nationalrat verschärft (Angabe der Herkunft aller verwendeten Rohstoffe). Für den Handel ist es jedoch entscheidend, dass keine neuen Handelshemmnisse mit der EU geschaffen werden. In Bezug auf das Öffentlichkeitsprinzip wird eine faire Ausgestaltung gefordert, was beispielsweise bedeutet, dass keine Auditberichte und Einzelresultate veröffentlicht werden sollen, sondern nur aggregierte Resultate oder dass die Auskunft nur auf Verlangen erfolgen soll, wie dies der Entwurf des Bundesrates vorsieht.

Ausblick: Weitere Entwicklungen im Schweizer Lebensmittelrecht.
Als Abschluss der informativen Veranstaltung präsentierte Dr. Michael Beer, Leiter der Abteilung Lebensmittelsicherheit beim BAG, Überlegungen zur Ausgestaltung des zukünftigen Lebensmittelrechtsund zeigte auch die Spannungsfelder auf, in denen sich das Lebensmittelrecht befindet. So beeinflussen sogenannte Lebensmittelskandale (wie der Pferdefleischskandal) die Entwicklung des Lebensmittelrechts, wie die Debatte im Nationalrat gezeigt hat. Die Struktur des Schweizer Lebensmittelrechts, wie sie seit dem 1. Januar 2006 besteht, wird voraussichtlich aufgrund der Totalrevision des LMG aufgehoben werden. Eine Restrukturierung des Verordnungsrechts könnte vorgenommen werden, was beispielsweise bedeuten würde, dass es künftig keine bereichsübergreifende Verordnung über Fremd- und Inhaltsstoffe mehr geben würde, sondern wie in der EU eine Verordnung über Tierarzneimittelrückstände, eine über Pflanzenschutzmittel, eine über Umweltkontaminanten etc. Ob dies so umgesetzt wird, ist jedoch noch offen. Dr. Beer ging auch auf die politischen Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit dem Lebensmittelrecht ein. Unterstrichen wurde die Tatsache, dass liberale Lebensmittelrecht-Konzepte, wie die unilaterale Einführung des «Cassis-de-Dijon-Prinzips» durch die Schweiz oder das angestrebte Freihandels- und Gesundheitsabkommen mit der EU, politisch einen sehr schweren Stand haben, wie dies verschiedene Initiativen oder Motionen darlegen. Aufgrund der parlamentarischen Initiative Bourgois (Geschäft 10.538), welcher in der WAK (Kommission für Wirtschaft und Abgaben) des National- sowie des Ständerats Folge gegeben wurde, könnte es zur Abschaffung des «Cassis-de-Dijon-Prinzips» für Lebensmittel kommen. Auch die Tatsache, dass der Nationalrat den Art. 45 Abs. 1 E-LMG dahingehend ergänzt hat, dass auch künftig Lebensmittel klar umschrieben sein sollen (was die Nicht-Abschaffung des Positivprinzips bedeutet) zeigt den Trend zur Ablehnung von liberalen Lebensmittelrecht-Konzepten. Dr. Beer erläuterte zudem auch die Schaffung des neuen Bundesamtes BLV (Bundesamt für Lebensmittel und Veterinärwesen), welches ab 2014 das heutige Bundesamt für Veterinärwesen (BVET) und die Abteilung Lebensmittelsicherheit im Bundesamt für Gesundheit (BAG) vereint. Damit wird ein sehr grosser Teil der Wertschöpfungskette für Lebensmittel in einem einzigen Bundesamt abgedeckt. Dadurch werden Schnittstellen eliminiert, was die Lebensmittelsicherheit weiter stärken wird.

9. Wädenswiler Lebensmittelrecht-Tagung 2014.
Auch im Mai 2014 ist wieder eine Tagung geplant, die aktuelle lebensmittelrechtliche Themen und Fragestellungen aufgreifen wird.
Kontakt für Fachfragen:
Evelyn Kirchsteiger-Meier, Dozentin und Leiterin Fachstelle QM und Lebensmittelrecht, ZHAW, Wädenswil, Direktwahl 058 934 57 04, evelyn.kirchsteiger-meier@zhaw.ch.